Julkisuudessa on hiljattain keskusteltu siitä, onko julkisten palvelujen kustannusten avoimuus hyvästä vai voiko se johtaa julkisten hankintojen kustannusten kasvuun. Keskustelua on käyty erityisesti Orpon hallituksen ohjelmaan sisältyvästä hyvinvointialueiden yksikkökustannusten julkaisemisesta.
Mitä yksikkökustannukset ovat?
Yksikkökustannuksilla tarkoitetaan sitä, paljonko palvelu maksaa per tuotettu yksikkö. Eli esimerkiksi sitä, kuinka paljon maksaa yhden ikäihmisen hoivakotipaikka per vuorokausi tai kuinka paljon maksaa lääkärikäynti hyvinvointialueen terveysasemalla. Hali on laskenut yksikkökustannuksia ikäihmisten hoivasta ja THL viidestä eri palvelusta. Ennen hyvinvointialueiden perustamista Suomen kuusi suurinta kaupunkia laskivat yksikkökustannuksiaan valtaosasta sosiaalipalveluja.
Miksi yksikkökustannuksia halutaan julkaista?
Yksikkökustannusten avulla eri toimipisteet tai hyvinvointialueet saadaan vertailukelpoisiksi. Esimerkiksi eri kokoisten hoivakotien tai hyvinvointialueiden vertailu mahdollistuu. Yksikkökustannuksilla voidaan havaita kehityskohteita: miksi toinen palveluyksikkö on toista tehokkaampi? Voidaanko työvuorosuunnittelua parantaa? Onko yksikössä liikaa kalliita vuokra- tai ylityötunteja? Entä ovatko palveluyksikön kiinteistökustannukset hallinnassa vai pitäisikö tiloja uusia? Yksikkökustannuksilla voidaan vertailla jopa eri palvelumuotoja: tuleeko neljä kotihoidon käyntiä päivässä kalliimmaksi kuin vuorokausi asumispalveluissa?
Sote-palvelujen kehittämisen potentiaali yksikkökustannusten pohjalta on valtava. Mikäli hyvinvointialueiden kalleimpien hoivakotien kustannukset saataisiin laskettua keskimääräiselle tasolle, säästyisi koko Suomen tasolla yli 80 miljoonaa euroa. Tällä summalla voitaisiin järjestää hoivakotipaikka noin 1 300 ikääntyneelle. Kysymys on sote-palvelujen kehittämisestä tietoon perustuvalla johtamisella ja päätöksenteolla.
Toinen syy yksikkökustannusten julkaisuun on veronmaksajan edun turvaaminen sekä korruption ehkäisy. Sote-palvelut ovat julkisen talouden suurin menoerä. Veronmaksajalla on oikeus tietää, paljonko palvelut maksavat ja tuotetaanko ne tehokkaasti. Kustannusten läpinäkyvyys on myös paras korruptiota ehkäisevä keino. Julkisyhteisöjen palvelutuotannon kustannustiedot ja muut julkisuuslain tarkoittamat dokumentit on oltava median ja kansalaisten saatavilla, jotta viranomaisten toimintaa voidaan arvioida.
Johtaako yksikkökustannusten julkaisu kalliimpiin julkisiin hankintoihin?
Julkisuudessa on esitetty väitteitä siitä, että hyvinvointialueiden yksikkökustannusten julkaiseminen johtaisi kalliimpiin julkisiin hankintoihin. Väitteisiin sisältyy ajatus siitä, että yksityiset palveluntuottajat nostaisivat tarjoushintansa hyvinvointialueen oman palvelutuotannon tasolle. Tästä ei ole pienintäkään näyttöä. Edellä mainitut Kuutoskaupungit ovat julkistaneet vuosittain sosiaalipalvelujen yksikkökustannuksiaan vuodesta 2005, eli jo 20 vuoden ajan. Kuutoskaupunkeja vastaavien hyvinvointialueiden (Helsinki, LUVN, VaKe, Varha, Pirha ja Pohde) ikääntyneiden hoivan ostopalvelukustannus Halin selvityksen mukaan on noin 169 euroa per vuorokausi. Muiden alueiden vuorokausihintojen keskiarvo on 171 euroa. Kustannusten julkistaminen ei siis ole johtanut kalliimpiin julkisiin hankintoihin ainakaan 20 vuoden kokemuksella.
Myös eräät hyvinvointialueet, kuten LUVN ja Kanta-Häme, ovat julkaisseet omia yksikkökustannuslaskelmiaan ainakin iäkkäiden hoivasta. Alueet tuskin vapaaehtoisesti julkaisisivat kustannuksensa, mikäli niille olisi siitä haittaa. Todellisuudessa hyvinvointialueiden johdossa avoimuus ja läpinäkyvyys nähdään hyvänä sekä palvelujen kehittämisen että kansalaisten ja muiden sidosryhmien luottamuksen vahvistamisen kannalta.
Jokainen julkiseen hankintaan osallistuva yritys pyrkii laadukkaan palvelutuotannon lisäksi turvaamaan viivan alle jäävän tuloksen. Tarjousta tehdessään palveluntuottaja miettii, millä hinnalla se voisi menestyä kilpailutuksessa (eli esim. voittaa kunnan rakennushankkeen itselleen tai saada riittävästi hyvinvointialueen sijoittamia asukkaita hoivakotiinsa) kuitenkin niin, ettei myy palveluaan liian alhaiseen hintaan saatikka tappiolla. Tarjoushinta muodostuu siis kilpailun ja palveluntuottajan oman kustannusrakenteen sekä tavoitteiden yhtälöstä. Hankkivan julkisyhteisön, kuten hyvinvointialueen, omalla yksikkökustannuksella ei ole tässä yhtälössä mitään merkitystä.
Hyvinvointialue ei osallistu omaan kilpailutukseensa. Yksityiset palveluntuottajat eivät siis kilpaile hyvinvointialuetta, vaan toisiaan vastaan. Yksityiset palveluntuottajat eivät tarvitse, eivätkä hyödy hyvinvointialueiden yksikkökustannusten julkistamisesta kilpailutuksiin osallistuessaan. Yksikkökustannusten avoimuudesta hyötyvät veronmaksajat, hyvinvointialueet, media ja korruptiovapaa yhteiskunta. Tälle ei pidä luoda esteitä.
Rikkooko yksikkökustannusten julkaiseminen julkisuuslakia?
Julkisuudessa on esitetty myös väitteitä, jonka mukaan julkisyhteisöt rikkoisivat julkisuuslain 24 §:n 1 mom. 17-kohtaa omia kustannustietoja luovuttaessaan. Pykälän kohta kuuluu seuraavasti:
Salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:
17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, hyvinvointialueen, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.
Julkisuuslain kohta nojautuu siis (1) liikesalaisuuteen ja (2) muuhun vastaavaan liiketoimintaa koskevaan seikkaan. Kyseinen lainkohta sai selkeän tulkinnan vuonna 2017, kun korkein hallinto-oikeus vahvisti hallinto-oikeuden kannan kunnan asumispalveluista pyydettyjä tietoja koskien:
”Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdalla suojattavat julkisyhteisön liike- tai ammattisalaisuudet liittyvät julkisyhteisön harjoittamaan liiketoimintaan, josta ei nyt ole kysymys. Asumispalveluiden järjestäminen kuuluu kunnan lakisääteisiin tehtäviin, jotka kunta voi kuntalain mukaisesti halutessaan järjestää itse omana toimintanaan. Tällaisessa kunnan toiminnassa ei ole kyse liiketaloudellisin perustein hinnoiteltujen palvelujen tarjoamisesta markkinatilanteessa. Kysymyksessä olevien asiakirjojen salassapito ei siten voi perustua edellä mainittuun lainkohtaan.”
Julkisyhteisöjen kustannustietoja ei voi siis salata julkisuuslakiin vetoamalla. Viranomaisten asiakirjojen julkisuus on perustuslain 12 §:n mukainen pääperiaate, ja salassapitosäännökset ovat aina suppeasti rajattavia poikkeuksia. Edellä mainitun julkisuuslain kohdan taustalla ovat esimerkiksi tilanteet, joissa julkinen hankinta joudutaan syystä tai toisesta keskeyttämään, kun tarjouksia on jo saatu. Tällöin annetut tarjoukset salataan, ettei parhaan tarjouksen antajalle tule houkutus korottaa hintaansa, kun kilpailutus myöhemmin uusitaan. Tällaista tilannetta ei voi lainkaan rinnastaa julkisyhteisöjen omien yksikkökustannusten julkaisemiseen, koska julkisyhteisö ei itse osallistu kilpailutuksiin.
Julkisyhteisöt eivät voi pimittää kustannustietojansa julkisuuslakiin vedoten. Ja miksi salaillakaan, kun esimerkiksi hyvinvointialueet arvioivat itse hyötyvänsä avoimuudesta?
Avoimuus on Suomen vahvuus
Kuka tahansa voi laskea esimerkiksi hyvinvointialueiden yksikkökustannuksia hakemalla kustannustiedot Valtiokonttorin palveluluokkakohtaisista tilinpäätöstiedoista sekä suoritetiedot THL:n Sotkanetistä tai Kuva-mittaristosta. Yksikkökustannukset saadaan jakamalla kyseisen palvelun kustannukset siihen liittyvillä suoritteilla. Jokainen kansalainen ja median edustaja voi myös laittaa hyvinvointialueen kirjaamoon tietopyynnön esimerkiksi haluamansa sote-palveluyksikön tuloslaskelmasta.
Mikäli yksikkökustannukset haluttaisiin salata, tulisi kaikki palveluluokkakohtaiset tilastotiedot pimittää. Myöskään median kustannuksista tekemiin tietopyyntöihin ei voitaisi enää vastata. Yleisöllä ei olisi enää tietoa suurimmasta osasta julkisen sektorin menoja. Tietojen pimittäminen heikentäisi julkisten palvelujen kehitystä sekä kansalaisten luottamusta julkiseen hallintoon.
Luottamus viranomaistoimintaan on Suomen vahvuus. Julkisen hallinnon avoimuus ja läpinäkyvyys on tämän luottamuksen perusta. On aika valita, haluammeko kehittää avoimuutta ja sote-palveluja, vai valita julkishallinnon tietojen pimittämisen tien, joka on tuttu lähinnä autoritäärisistä maista.
